Argumentaire

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L’initiative sur le mitage a été lancée pour les raisons suivantes:

  • Durant les dernières décennies, des centaines de kilomètres carrés de terres agricoles, de paysages naturels et autres zones vertes ont été surexploités par les constructions diverses. Aujourd’hui, la Suisse perd presque un mètre carré de zone verte par seconde.
  • Le mitage progresse, puisque l’étalement urbain croît sans cesse. La gestion du sol est en déliquescence.
  • L’initiative sur le mitage montre la voie vers une utilisation modérée du sol. Elle contre le mitage en empêchant les zones à bâtir de s’étendre démesurément et ne laisse construire, en dehors de ces zones à bâtir, que les constructions qui y seraient vraiment nécessaires.
  • L’initiative préserve les paysages suisses et, de fait, notre qualité de vie. Avec un usage domestique du sol, chacun pourra continuer à bénéficier d’un logement sans que cela ne nuise aux réserves naturelles.

Qu’est-ce que le mitage du territoire ?

En Suisse, le mitage a constamment augmenté durant les dernières décennies. Depuis 1985,  ce sont 584 km2 de surface qui ont accueilli de nouveaux bâtiments, ce qui représente plus que la surface du lac Léman. Cela démontre nettement l’augmentation des surfaces bâties pour l’habitat. Les zones à bâtir en constante croissance conduisent à de nouvelles constructions à large échelle, extravagantes et disparates. Un développement semblable a également lieu en dehors des zones à bâtir, où de plus en plus de bâtiments se voient érigés, ceux-ci ne sont pas utilisés pour l’agriculture, mais pour des usages qui n’ont rien à voir avec la zone dans laquelle ils sont construits. Le mitage conduit à l’augmentation du trafic et à de nouvelles constructions routières, qui, à leur tour, contribuent à l’usure du sol.

 

Durant les 24 dernières années, la Suisse a perdu plus de 850 km2 de terres cultivables (Grêt-Regamay et al., 2018). Cela représente plus de huit terrains de football par jour. Le développement de ces dernières décennies montre clairement quels facteurs engendrent le mitage du territoire. Le rapport actuel de l’OFS (2015) le montre : l’ensemble des surfaces bâties pour l’habitat a augmenté de 44% entre 1985 et 2009. Dans le même temps, la population suisse n’a cependant crû que de 17%. Les surfaces bâties pour l’habitat ont ainsi augmenté deux fois plus que la population. L’augmentation de la consommation par habitant, qui représente dans le même laps de temps quelque 25%, est la principale cause du mitage. Elle est très fortement influencée par la manière dont le sol est utilisé.


Entre 1985 et 2009, les surfaces bâties pour l’habitat augmentent 2,5 fois plus vite que la population

 

Le degré de mitage ne se détermine cependant pas uniquement à travers l’aménagement du territoire, mais également à travers la répartition des habitations au sein de celui-ci. Plus les bâtiments sont éloignés, plus le mitage augmente. Et plus le mitage augmente, plus les voies de communications sont nombreuses et plus le trafic routier se densifie. A travers la construction de nouvelles routes, de nombreuses réserves naturelles seront morcelées et une grande partie du sol sera perdue. De 1985 à 2009, par exemple, la surface des autoroutes et des parkings a augmenté de respectivement 49% et 55% (OFS, 2015).

 

Depuis 1985, l’équivalent de la surface du Léman a été bétonné. Cela représente huit terrains de football par jour

 

Des études ayant documenté le mitage selon ces différents facteurs (expansion et répartition des bâtiments, urbanisation) sont arrivées à une conclusion flagrante : le mitage a constamment augmenté depuis les années 30 (Schwick & Spichtig, cité in BAFU, 2017b). Cela n’a été possible que grâce à l’augmentation constante des zones à bâtir en Suisse et grâce au fait qu’une grande réserve de zones à bâtir n’ont permis à aucun moment une quelconque limitation du mitage. Cet état de fait est valable jusqu’à aujourd’hui. Les constructions récentes reflètent le même paradigme. La part des maisons individuelles par rapport à l’ensemble du marché de l’immobilier a baissé de 1,3% pour atteindre 68,4% (OFS, 2016). Il ne s’agit pas des maisons individuelles en tant que telles, mais des bâtiments à faible densité. Les statistiques démontrent que les zones bâties ayant une très faible densité représentent presque constamment deux tiers du parc immobilier. Durant les deux dernières décennies, entre 5’000 et 12’000 nouvelles habitations de seulement deux étages ont été érigées chaque année. La rapidité de ce développement est aussi démontrée par le nombre croissant de logement individuels et collectifs inoccupés, qui est plus élevé que jamais durant ces dix dernières années (OFS, 2018). Le potentiel d’utilisation domestique du sol n’est pas exploitable si les choses continuent ainsi.

Même si le mitage s’explique en grande partie par la progression constante des zones à bâtir, les constructions en dehors de ces zones ont également une grosse influence. Actuellement, 22% des bâtiments se trouvent en dehors des zones à bâtir, à savoir principalement dans des zones agricoles (ARE, 2016). En théorie, il ne s’agit pas de terrains constructibles tant qu’ils ne bénéficient pas d’une certaine protection préalable de l’environnement. En dehors des zones à bâtir, seuls 48% des salariés sont actifs dans l’agriculture, alors que les salariés actifs du secteur tertiaire y représentent près de 40% (ibidem). Cela montre qu’une grande partie des bâtiments extérieurs aux zones à bâtir sont en réalité placés aux mauvais endroits. Enfin, les bâtiments en zones agricoles y sont tant éparpillés que bien des routes y sont nécessaires dans le processus d’urbanisation. Ainsi, l’espace dédié au trafic représente les deux tiers des zones construites en dehors des zones à bâtir. Si l’on souhaite stopper le mitage du territoire il est impératif, parallèlement à la limitation de la taille des zones à bâtir, de restreindre le nombre de bâtiments en dehors desdites zones à bâtir, à ceux dont le but se limite au domaine agricole (ainsi que ceux bénéficiant de mesures spéciales et les bâtiments d’intérêt public).

 

Les conséquences néfastes du mitage

A travers le mitage apparaissent de nombreux problèmes. Ainsi, de plus en plus de terres cultivables disparaissent, alors que celles-ci ont une importance primordiale pour l’environnement. A travers le mitage, c’est également le trafic qui augmente toujours plus, ce qui a des conséquences négatives sur l’environnement et sur notre qualité de vie. Le mitage met par conséquent la biodiversité en péril. Un sol surexploité est gâché pour toujours ; c’est pour cela que nous devons le protéger.

 

a)    Qualité de vie

Le mitage a des conséquences négatives sur notre qualité de vie. De l’augmentation du trafic résulte une augmentation du bruit et des gaz d’échappement. De plus, la distance entre les zones vertes est de plus en plus grande, ce qui prive de plus en plus la population d’un contact avec un environnement naturel. Pour le développement de l’enfant, cet environnement naturel est essentiel pour faire ses expériences d’apprentissage en dehors du monde matériel et construit par l’homme. Cependant les espaces verts et autres paysages intacts ont également une grande importance pour les adultes. La préservation des prairies signifie également la possibilité de profiter de son temps libre près de chez soi.

En outre, les habitant-e-s des zones les plus densément peuplées économisent un temps considérable par rapport aux populations des régions peu densément peuplées (ARE, 2018). Pour leur temps libre, le travail et les achats, ils parcourent respectivement cinq, deux et trois kilomètres de moins. Une densification durable améliore davantage la qualité de vie qu’un mitage sans fin.

 

b)    Agriculture et paysage

A chaque mètre carré de sol bâti, l’agriculture perd une part supplémentaire de ses ressources essentielles. La surexploitation immobilière du sol signifie également un scellage du sol. Les terrassements inhérents aux constructions réduisent de manière conséquente le transport d’eau et d’oxygène dans le sol, tout en éradiquant les organismes de ce-dernier. Ainsi, on perd également la capacité d’offrir aux plantes un terreau de qualité. Puisqu’un rétablissement des sols dégradés est peu envisageable (Blume et al., 2010), les sols scellés sont en règle générale gâchés pour toujours. Les sols fertiles disparaissent ainsi de façon constante en Suisse. La perte des terres agricoles compromet l’approvisionnement en denrées locales. L’arrêt du mitage est une condition fondamentale pour préserver les précieuses ressources du sol.

En outre, le sol accomplit diverses fonctions importantes pour notre écosystème. A travers le tassement du sol, l’eau ne peut plus s’écouler correctement, ce qui peut avoir des conséquences importantes lors d’inondations. Le mitage peut également avoir un impact négatif sur les nappes phréatiques et sur la qualité de l’eau (Jaeger et al., 2008).

Un paysage intact est un facteur important pour le tourisme, mais également pour les Suisse-sse-s. C’est pourquoi il est également dans l’intérêt des communes de campagne et de montagne que la Suisse ne devienne pas un désert de béton.

 

c)    Trafic

Une grande part du trafic journalier s’explique par le fait que nous travaillons, faisons nos achats et passons notre temps libre à des endroits différents de notre lieu d’habitation. Cela ne peut bien entendu pas être totalement empêché, sachant que nous n’avons souvent pas le choix quant à nos lieux de travail et d’habitation. Les statistiques montrent cependant que 50% du trafic concerne notre temps libre et que le trafic augmente sans cesse. Dès lors, il est du devoir de l’aménagement du territoire de s’en soucier et de faire en sorte que les distances entre les habitations, les lieux de travail et les lieux de loisirs ne s’étendent pas à l’infini. Pour cela, un meilleur aménagement du territoire est nécessaire : il s’agit de soutenir un aménagement du territoire qui ne sur-construirait pas constamment sur d’autres espaces verts et qui ne ferait par conséquent pas augmenter les distances, mais qui améliorerait l’utilisation des zones bâties actuelles.

Le nombre de voitures individuelles et l’espace de stationnement ont augmenté de plus de 50% entre 1985 et 2009, alors que la population n’augmentait que de 17% (OFS 2018). Le trafic automobile est fortement lié au mitage. L’alternative écologique, avec les transports publics, fonctionne mieux en ville. En campagne, les horaires et le réseau de transports publics sont souvent trop restreints pour remplacer l’automobile. C’est une conséquence de la faible densité des zones bâties, où un réseau public à haute fréquence ne vaut pas la peine. Avec un meilleur aménagement du territoire et un réseau de transports publics plus dense, une plus grande part de la population serait prête à utiliser ceux-ci. Bien moins de places de parking seraient alors nécessaires. L’Office fédéral du développement territorial confirme cela (2018) dans une étude qui fait le lien entre densité et comportement en matière de transports. Ainsi, dans les parties les plus densément peuplée de Suisse, 50% des distances sont effectuées à pied ou en transports publics. Dans les endroits les moins densément peuplés, ce chiffre atteint 20%.

 

d)    Biodiversité

La biodiversité souffre avant tout du « morcellement du paysage ». Des rues supplémentaires et de nouveaux bâtiments extérieurs aux zones bâties existantes divisent les habitats naturels. Par exemple, le gibier ne peut franchir une autoroute. Des insectes indispensables à l’écosystème et d’autres espèces animales pâtissent également de l’étalement urbain. En certains endroits, les abeilles ne trouvent plus de fleurs. Beaucoup de prairies se verront bâties et ainsi scellées, ou, du moins, privées de leur biotope. La biodiversité est dépendante de la mise en réseau des habitats naturels, ce qui sera de moins en moins possible si le mitage se poursuit.

 

e)    Vie de village

La vie du village typiquement suisse est en passe de disparaître dans de nombreuses communes. Les endroits dans lesquels on connait ses voisins et où l’on s’implique dans les sociétés locales se font de plus en plus rares. Cela est notamment dû au fait que les petits villages, au sens traditionnel du terme, se transforment de plus en plus en grandes agglomérations. La plus grande partie des Suisse-sse-s vivent en agglomération. Celles-ci sont trop grandes pour être qualifiées de « village » et trop petites pour être qualifiées de « ville ». Il manque un développement historique qui soit typiquement villageois, soit typiquement urbain. Par conséquent, tant le sentiment de voisinage propre à la campagne que les offres culturelles propres à la ville se voient limités. Les agglomérations sont le produit du mitage. L’actuel paradigme de la construction est, en quelques sorte, « dépourvu d’âme ». Il recouvre la campagne d’infrastructures et ne tient pas compte de la vie sociale et de la qualité de vie. C’est pourquoi les villages ne sont pas préservés, puisqu’ils dézonnent énormément et peuvent construire démesurément.

 

Comment l’initiative stoppe le mitage du territoire ?

Pour arrêter la perte grandissante des espaces verts, une solution audacieuse est nécessaire. Avec l’initiative « Stop mitage – pour un développement durable du milieu bâti (initiative contre le mitage) », le mitage sera bloqué efficacement par une compensation des nouvelles zones à bâtir délimitées, de nouvelles zones agricoles seront préservées et un développement des constructions de qualité et durables sera exigé.

 

Les exigences principales de l’initiative sont :

a)    Stopper le mitage : compensation des nouvelles zones à bâtir.

La création de nouvelles zones à bâtir devra être compensé par le dézonage d’une nouvelle surface, de taille et de valeur de production au moins similaire. De cette manière, le sol et les capacités de production des zones agricoles seront à l’avenir préservés. Les zones à bâtir ne devront pas dépasser le niveau actuel sur l’ensemble du territoire suisse. Les réserves de zones à bâtir actuellement existantes pourront cependant continuer à être utilisées pour la construction.

 

b)    Constructions en dehors des zones : éviter une croissance nocive et effrénée

Le principe d’aménagement du territoire qui consiste à séparer les zones à bâtir et les zones sur lesquelles on ne peut construire doit être respecté. C’est une condition préalable de base, pour garder des régions non bâties et pour éviter que toujours plus de territoires disparaissent sous les routes et autres voies de circulation. L’initiative « Stop mitage » évite que l’effrénément de la construction continue à augmenter malgré les pressions croissantes. A l’avenir, la construction en dehors des zones à bâtir ne sera permise que si les aménagements sont nécessaires à l’agriculture dépendante du sol ou si la construction est d’intérêt public. Le législateur peut prévoir des exceptions limitées, s’il s’agit par exemple de refuges de montagne ou de stations ornithologiques. De même, les constructions actuelles bénéficient d’une garantie de la situation acquise, même si elles se trouvent en dehors de la zone à bâtir. Cependant, un relâchement conséquent du principe constitutionnel de séparation des zones à bâtir ou non doit être évité.

 

c)    Développer la Suisse : exigences pour des constructions et habitations durables

Des habitations durables signifient un impact minimal sur le sol et une infrastructure qui permet des distances de déplacement courtes. L’habitation devra donc se trouver à proximité des places de travail et être connectée de manière fonctionnelle avec les transports publics. Ceci devra permettre une qualité de vie élevée. Afin d’améliorer les conditions-cadres, il est nécessaire de supprimer les obstacles aux quartiers durables. En ce sens, dans la planification communale de l’aménagement du territoire, des mesures pour une construction plus densifiée devront être prises. Cela devra se passer sans contrainte vis à vis des agences immobilières et propriétaires, et après une prise en considération des constructions protégées. Dès lors, un développement communal adapté et de qualité sera favorisé.

 

d)    Penser au futur : préserver les zones agricoles et les espaces verts

Dans l’ensemble, les espaces verts en Suisse devraient être préservés, non seulement pour les générations futures en tant que ressource indispensable à l’agriculture, mais également en tant qu’espace de détente accessible à tous.

 

Détails de l’initiative

 

Texte de l’initiative

Initiative populaire fédérale « Stopper le mitage – pour un développement durable du milieu bâti (initiative contre le mitage) »

 

La Constitution est modifiée comme suit :

Art. 75, al. 4 à 7

4 – Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération, les cantons et les communes veillent à créer un environnement favorable à des formes d’habitat et de travail durables dans des structures de petite taille se caractérisant par une qualité de vie élevée et de courts trajets (quartiers durables).

5 – Ils oeuvrent à un développement du milieu bâti vers l’intérieur, qui s’accorde avec une qualité de vie élevée et des dispositions de protection particulières.

6 – La création de nouvelles zones à bâtir n’est admise que si une autre surface non imperméabilisée d’une taille au moins équivalente et d’une valeur de rendement agricole potentielle comparable a été déclassée de la zone à bâtir.

7 – En dehors de la zone à bâtir, seules les constructions et les installations qui sont destinées à l’agriculture dépendante du sol et dont l’emplacement est imposé par leur destination, ainsi que les constructions d’intérêt public dont l’emplacement est imposé par leur destination, peuvent être autorisées. La loi peut prévoir des exceptions. Les constructions existantes bénéficient de la garantie de la situation acquise et peuvent faire l’objet d’un agrandissement ou d’un changement d’affectation mineurs.

 

Origine et soutiens/partenaires

L’initiative contre le mitage du territoire a été lancée en avril 2015 afin d’assurer une protection efficace contre l’étalement urbain et le bétonnage progressif des sols en Suisse. En septembre 2016, après une phase de récolte, qui fut une belle réussite populaire, elle a finalement été officiellement déposée avec plus de 113 000 signatures valides.

 

L’initiative a été lancée par les Jeunes Vert-e-s et est maintenant soutenue par une large alliance de partis et d’associations tels que les Verts, la JSS (jeunesse socialiste Suisse), le jpev (jeune parti évangélique), “Kleinbauernvereinigung”, HabitatDurable Suisse, Pro Velo ou encore l’initiative des Alpes. L’Alliance environnementale, composée du WWF, de Pro Natura, de Greenpeace et de l’ATE (association transport et environnement), a également recommandé l’adoption de l’initiative. Les soutiens et parrainages sont en constante augmentation.

 

 

Mise en oeuvre de l’initiative

Après l’adoption de l’initiative, les quartiers durables seront renforcés. Les collectivités peuvent soutenir cet objectif en adoptant une politique des sols plus active et en supprimant les obstacles inutiles tels que l’obligation de places de stationnement. Différents mécanismes à différents niveaux sont envisageables pour la compensation des terrains à bâtir. Le développement de l’habitat devrait être orienté vers l’intérieur et seuls les bâtiments et installations nécessaires devraient pouvoir être construits à l’extérieur des zones de construction.

 

 

Les explications suivantes montrent les mesures qui peuvent être prises pour mettre en œuvre l’initiative une fois qu’elle aura été adoptée.

 

a)    Renforcement des quartiers durables (alinéa 4)

Les quartiers durables, selon la publication conjointe de l’Office fédéral du développement territorial (ARE) et de l’Office fédéral de l’énergie (OFEN) de 2011, sont définis par « la réalisation de centres urbains denses et mixtes dont la qualité globale répond à une vision approfondie de la durabilité ». Cette publication définit un quartier durable sur la base des critères suivants :

  • La densité
  • La mixité fonctionnelle
  • La mobilité durable
  • La haute qualité écologique
  • La mixité intergénérationnelle et sociale
  • Le bien-être et la convivialité
  • La maîtrise des coûts
  • Le processus participatif (ARE & OFEN 2011 : 18-20)

De plus, une grande importance est attachée à l’emplacement. Les quartiers durables sont en effet présentés comme une « alternative attrayante à la maison individuelle périurbaine » (ARE & OFEN 2011 : 10).

Pour créer des conditions-cadres favorables à la création de quartiers durables, il existe un vaste ensemble de mesures que peuvent adopter les pouvoirs publics. D’une part, le secteur public peut optimiser l’infrastructure et fournir un espace de vie abordable grâce à une politique foncière active. Une politique foncière active signifie que le canton ou la commune cède des terrains dans le cadre du droit de la construction et encourage ainsi le développement en tant qu’espace d’habitation et de vie. La promotion de la construction de logements d’utilité publique serait également un instrument approprié. L’encouragement peut prendre la forme d’un soutien financier ou de conseils.

Une autre étape importante dans la promotion des quartiers durables est la réduction des obstacles inutiles. Par exemple, le fait que la plupart des cantons imposent un nombre de places de parc obligatoire. L’ouverture de nouveaux quartiers résidentiels sans voiture est donc beaucoup plus difficile. Il serait facile d’adapter la législation cantonale (p. ex. les règlements sur le stationnement) pour exempter les quartiers durables de cette obligation. Et cela prouverait que les habitant-e-s d’un quartier n’ont pas nécessairement besoin d’une voiture. Les places de stationnement seraient dès lors réduites au minimum requis, c’est à dire pour les véhicules d’urgence ou pour le covoiturage. La réduction du trafic automobile se ferait ainsi sans mesures contraignantes.

Les quartiers durables peuvent être construits selon le principe des communs ou de la coopérative (un commun est une ressource financée, partagée, gérée et maintenue collectivement par une communauté). Si, par exemple, 500 habitant-e-s cofinancent chacun 3 m² d’espace commun, on obtient 1500 m² qui peuvent être utilisés pour des ateliers, des salles communes, des aires de jeux pour enfants, etc. Privés, les 3 m² ne permettraient qu’une seule pièce pour un canapé. Ces coopératives peuvent également être pensées plus en amont. Par exemple, les outils et autres machines peuvent être partagés au sein du quartier (exemple : www.pumpipumpe.ch). La notion de coopérative n’a d’ailleurs rien de nouveau en Suisse. Dans les années 1980, Elinor Ostrom, lauréate du prix Nobel d’économie, a examiné l’entretien en coopérative des Bisses valaisans et a constaté que les résultats en termes de gestion des ressources naturelles à long terme étaient meilleurs que la propriété privée ou publique. Ce résultat fut publié dans l’œuvre principale d’Ostrom : Governing the Commons. Les laiteries ont également été ou sont encore organisées en coopératives. Les quartiers durables organisés en coopérative adoptent ainsi des méthodes bien connues et efficaces.

Il est logique de renforcer les quartiers durables pour les raisons suivantes :

  • La réduction du trafic automobile et du nombre d’heures passées dans les embouteillages améliorent la qualité de vie ;
  • La réduction des distances au lieu de travail offre davantage de temps pour la famille et les loisirs ;
  • L’espace de vie est créé là où le besoin est grand ;
  • L’infrastructure urbaine est accessible à pied (p. ex. bureau de poste, magasin de quartier, etc.). Cela correspond au souhait de nombreuses personnes qui vivent dans les villages et qui sont confrontées à la disparition des commerces de proximité. La production locale dans le quartier renforce également le sentiment d’appartenance ;
  • Le cœur du quartier durable offre un espace de rencontre et d’échange. Cela crée une vie de quartier active et multiculturelle ;
  • Le développement de quartier durable est participatif et n’est pas axé sur les investisseurs. Les personnes qui vivent plus tard dans ce quartier sont impliquées le plus tôt possible. Les quartiers durables renforcent la responsabilité individuelle.

Des exemples de ces quartiers peuvent être consultés sous le lien. La plate-forme pour des habitations sans voiture/pauvre en voitures montre également d’autres exemples.

 

b)    Développement du bâti vers l’intérieur (alinéa 5)

Le développement vers l’intérieur du bâti doit se faire en harmonie avec une qualité de vie élevée et des règles de protection spéciales telles que la protection du paysage urbain et de l’histoire locale. Les quartiers durables (cf. paragraphe 4) offrent cette haute qualité de vie. Dans le cadre d’un développement de la construction vers l’intérieur, les réserves de terrains à bâtir existantes dans la zone de construction doivent être utilisées en premier lieu à la place des espaces verts en bordure des zones résidentielles. Sur le site de l’école polytechnique de Zurich, Bernd Scholl (professeur en aménagement du territoire) a décrit de manière très appropriée comment les communes peuvent être soutenues dans leur aménagement du territoire vers l’intérieur. Les conclusions montrent que la plupart des cantons disposent de réserves internes suffisantes pour leur développement futur. Il suffit donc de les utiliser.

 


Le quartier durable de Vauban à Fribourg-en-Brisgau.

 

c)    Pas de zonage sans dézonage – La compensation des zones à bâtir (alinéa 6)

En principe, sur chaque parcelle de terre, un certain rendement pourrait être obtenu à partir de la culture de produits agricoles. Par conséquent, chaque sol a une certaine valeur potentielle en termes de rendement agricole. S’il n’est pas encore connu, il est possible de l’estimer à l’aide d’une procédure standard qui est régie par l’Ordonnance sur le droit foncier rural (ODFR du 4.10.1993). La valeur du rendement agricole comprend divers indicateurs tels que la qualité du sol, la taille et la forme de la zone, l’altitude, etc.

Dans la situation où une nouvelle parcelle venait à être mise en zone à bâtir, la surface de la zone à bâtir à dézoner en compensation dépend du rendement agricole de la nouvelle zone à bâtir.

 

Exemple :

Le centre-ville veut ouvrir une nouvelle zone à bâtir. La parcelle prévue à cet effet est la meilleure terre arable (haut rendement agricole). En même temps, une commune d’agglomération dispose encore de réserves considérables de terrains à bâtir. Cependant, ces terres ne conviennent qu’au pâturage (faible rendement agricole). Le centre-ville pourra toutefois ouvrir cette nouvelle zone à bâtir, du moment que l’autre commune compense en retour. Toutefois, la valeur du rendement agricole doit être comparable. Cela signifie que pour que le centre-ville puisse zoner un hectare de terres agricoles, de nombreux hectares de réserves de terrains à bâtir sous forme de pâturages doivent être dézonés jusqu’à ce que la valeur de rendement agricole corresponde. Inversement, si des terres arables doivent être dézonées en compensation du zonage de pâturages, les deux parcelles devront avoir la même taille, car l’initiative exige toujours un « minimum de la même taille ».

 

A ce stade, il convient de souligner que la valeur du rendement agricole ne dépend pas de l’utilisation actuelle. Il montre beaucoup plus le potentiel d’un sol particulier pour la production agricole. Aujourd’hui, la valeur du rendement n’est collectée que pour les terres agricoles. Toutefois, elle peut sans autre être déterminée pour les autres zones.

La structure détaillée de la mise en œuvre de la compensation doit être réglementée au niveau de la législation et des ordonnances. L’initiative le prévoit délibérément, car la question de l’emplacement des réserves de zones à bâtir nécessite une base juridique détaillée. Il y a deux possibilités fondamentalement différentes :

  • Une première serait que la Confédération, les cantons et les communes déterminent l’aménagement du territoire en utilisant les instruments habituels des lois et des plans directeurs. Les réserves de zones à bâtir sont ensuite réparties entre les communes en fonction du nombre d’emplois disponibles, de l’accessibilité en transports publics et de l’évolution démographique attendue. Ainsi, les réserves sont utilisées judicieusement pour l’aménagement du territoire.
  • Une deuxième possibilité serait de mettre en place une plateforme commerciale pour l’ouverture de zones à bâtir. La répartition des réserves sur le territoire suisse serait ainsi déterminée par un mécanisme tarifaire. Menghini et al (2015) montrent dans un modèle de simulation que les zones de construction pourraient effectivement être déplacées là où la demande existe. Une telle solution nécessiterait probablement un peu moins de réglementation, mais il serait moins sûr que les zones à bâtir soient utilisées au mieux du point de vue de l’aménagement du territoire.

 

Une autre question ouverte est celle du périmètre à l’intérieur duquel la compensation de surface (dézonage) doit avoir lieu. En principe, il est possible de compenser le zonage à l’intérieur d’une même commune, d’un même canton ou simplement en Suisse. L’équilibrage au sein d’une même commune n’est pas très efficace. En effet, les zones de construction d’une commune ont généralement des caractéristiques similaires en termes de densité, de routes et de potentiel de places de travail. L’obligation de compenser chaque zonage par un dézonage dans la même commune entraverait l’utilisation optimale des réserves disponibles. Les variantes de la compensation de surface au sein d’un même canton ou sur l’ensemble de la Suisse présentent toutes deux des avantages propres. La compensation à l’intérieur du canton présente un désavantage similaire à la compensation à l’intérieur de la commune par rapport à une variante nationale. A moyen terme, cependant, il peut encore être un avantage : il empêcherait que trop de zones de construction inutiles des communes rurales soient immédiatement déplacées vers les grandes agglomérations et rapidement construites dans ces agglomérations. Cela ne serait pas conforme au principe de préservation des espaces verts et ne correspondrait pas une gestion durable des réserves de zones à bâtir. A long terme, cette compensation à l’échelle de la Suisse serait donc le moyen le plus judicieux d’assurer une utilisation optimale, car les réserves de zones à bâtir ne seraient alors pas sur-construites dans les zones périphériques à faible densité et à l’accessibilité médiocre aux transports publics. À moyen terme, un équilibre serait ainsi possible entre les grandes régions définies par la Confédération (par ex. la Suisse du Nord-Ouest, l’agglomération zurichoise, la Suisse centrale, etc.). Toutefois, la mise en œuvre est possible quel que soit l’option choisie. Le législateur aura pour tâche d’exploiter les avantages des différentes variantes et combinaisons et de prendre en compte à la fois le moyen et le long terme. En mars 2018, l’USAM (Union Suisse des Arts et Métiers) et Economiesuisse ont également proposé un mécanisme de compensation similaire (Bund, 2018). Il est vrai que leur approche est un mauvais signal, puisqu’elle veut déplacer des terres cultivées au lieu des zones à bâtir. Mais au moins, cela montre que les mécanismes de compensation représentent une approche largement acceptée. Avenir Suisse (2012) s’est également occupé du déplacement des réserves de zones à bâtir et considère qu’il est économiquement raisonnable.

Le développement durable de la Suisse est déjà inscrit dans la Constitution et prendra une importance mondiale avec l’Agenda 2030 de l’ONU. Cette initiative établit enfin ce principe pour la ressource limitée qu’est le sol. Le principe de compensation des zones à bâtir oriente le développement démographique vers des zones déjà construites. Cela ne correspond ni à un arrêt de construction ni à un arrêt du développement. Avec l’actuelle loi sur l’aménagement du territoire (LAT), tous les cantons disposent de la même base pour permettre un développement du milieu bâti vers l’intérieur, c’est-à-dire sur des terrains déjà en zone à bâtir. Sur cette base, l’initiative prévient une concurrence déloyale et permet en même temps aux cantons de tenir compte de leurs propres besoins régionaux.

 

d)   Constructions hors des zones à bâtir (alinéa 7)

En dehors des zones à bâtir, aucune construction incontrôlée ne doit se développer. Seuls les bâtiments et installations spécifiques à un site pour l’agriculture dépendant du sol ou les bâtiments d’intérêt public spécifiques à un site doivent être approuvés. Ces dernières années, les attaques contre les zones en dehors des zones de construction n’ont cessé d’augmenter. Plusieurs mesures ont également été prises au Parlement national, par exemple pour permettre la reconversion d’anciennes écuries. En règle générale, l’objectif est de créer de nouvelles unités de logement qui appartenaient effectivement aux zones de construction. Ce défigurement contredit clairement l’utilisation parcimonieuse du sol comme ressource.
Aujourd’hui encore, les bâtiments situés à l’extérieur de la zone à bâtir confisquent le sol de l’agriculture. Les bâtiments tels que les refuges de montagne (liés à un site géographique) ou les bâtiments d’intérêt public (tels qu’un réservoir d’eau) ne sont pas concernés par cette mesure. Toutefois, les terres cultivées restantes doivent être préservées et protégées pour l’agriculture. Avec l’initiative ‘Stop mitage’, nous continuons ainsi à promouvoir la production locale sur le sol national.

 

La législation en vigueur jusqu’à maintenant encourage toujours plus le mitage

L’actuelle loi sur l’aménagement du territoire (LAT) a amené quelques éléments positifs dans l’aménagement du territoire. Toutefois, elle reprend dans le principe l’évolution en pratique jusqu’à maintenant, qui a conduit à un mitage non planifié du territoire. D’une part, il n’y a pas de limitation des zones à bâtir. Plus vite les sols sont construits, plus vite un nouveau terrain constructible pourra être zoné. En outre, les cantons ont, lors du calcul des réserves des zones constructibles, une très grande marge de manœuvre, qui risque aussi de réduire à néant les petits succès obtenus. C’est pour cela que des mesures plus efficaces doivent être prises. La commission de gestion du Conseil National est également parvenue à cette conclusion 2015, tout comme le premier rapport national sur l’état du sol en 2017.

 

a)    La loi sur l’aménagement du territoire (LAT)

Le 3 mars 2013, le peuple suisse a accepté la révision de la loi sur l’aménagement du territoire (LAT), qui est entrée en vigueur le 1er mai 2014. Les cantons retravaillent maintenant leur plan directeur, dont quelques-uns ont déjà été approuvés par la Confédération.

Au centre de cette révision, se trouve le fait que les communes peuvent seulement ouvrir des zones à bâtir pour leurs besoins, estimés sur une période de 15 ans.

Cette détermination des zones à bâtir sur une durée de 15 ans n’est pas, comme on pourrait parfois le croire, un acte unilatéral. Elle dit seulement que les zones à bâtir à un moment donné ne doivent pas dépasser les besoins des 15 prochaines années. Ainsi, afin d’avoir des zones à bâtir à disposition dans la mesure des besoins des 15 prochaines années, de nouvelles zones à bâtir pourront être progressivement ouvertes. C’est la faiblesse principale de la révision de la LAT : elle mène à un bétonnage progressif des terres. Si du terrain à bâtir est construit, alors un nouveau terrain pourra être mis en zone à bâtir. Pire, plus vite la réserve de zones à bâtir définie par le plan directeur sera bétonnée, plus vite une révision du plan directeur sera nécessaire, afin d’ouvrir de nouvelles zones à bâtir sur des terres agricoles ou des espaces verts.

Toutefois, comme de nombreuses communes ont actuellement davantage de réserves de terrains à bâtir qu’il n’en faut pour une planification à 15 ans, elles devront pour l’instant dézoner. Pour le calcul des réserves des zones à bâtir, il faut tenir compte de différentes hypothèses déterminantes. D’une part, il est nécessaire de tenir compte des pronostics concernant l’évolution de la population dont l’Office fédéral de la statistique a présenté 3 scénarios (faible, moyen et élevé) (OFS 2010). La croissance démographique prévue est donc un paramètre qui accorde à un canton une plus grande surface de zone à bâtir. La croissance pronostiquée se vérifiera peut-être, mais seulement après coup, quand les zones à bâtir auront déjà été délimitée. Jusqu’à maintenant, presque tous les cantons ont choisi le scénario prévoyant la croissance démographique la plus élevée. Et ce, malgré le fait qu’à moyen terme, il faille compter, pour quelques-uns, sur une stagnation, voire une baisse de la population. La plus faible prévision n’a été jusqu’à maintenant choisie comme base par aucun canton (ce qui est peu surprenant). Elle aurait été adéquate à maints endroits, toutefois, aucun gouvernement n’aimerait limiter la construction dans son propre canton. Les cantons ont donc un intérêt à choisir le scénario d’une évolution démographique élevée. Par exemple, le canton de Berne vise une croissance démographique dans le haut de la moyenne suisse (Office pour les communes du Canton de Berne, 2014). Au vu de l’expérience passée, cette hypothèse est très peu réaliste. En effet, la population bernoise a augmenté plus lentement ces dernières années que dans le reste de la Suisse. Plus les zones à bâtir seront délimitées dans de grandes dimensions sur une période donnée, plus il y aura de possibilités de construire ; le mitage progressera alors rapidement.

Un deuxième facteur décisif pour la détermination des dimensions des zones à bâtir est la densité, c’est-à-dire le nombre d’habitant-e-s et l’utilisation de l’espace (population + places de travail) par hectare. Le besoin croissant d’espace par habitant-e est la raison principale de l’étalement urbain. Ainsi, la surface d’habitation par personne a grandi continuellement durant la dernière décennie (OFS, 2013). Une densification de haute qualité est donc un élément central pour un aménagement durable du sol. Et la nouvelle LAT agit pourtant relativement peu en ce sens. Selon l’article 15a de la LAT, les cantons ont la compétence de prendre des mesures contre la thésaurisation des zones à bâtir afin de favoriser la densification. Il manque toutefois un objectif clair concernant la densification, ainsi qu’une mesure concrète et de grande envergure pour le développement du milieu bâti vers l’intérieur. Pour calculer les besoins en zones à bâtir pour les zones d’habitation, les zones mixtes et les centres urbains, la Confédération différencie les types de communes selon leur degré d’urbanisation (urbain, central, périphérique, etc…) et leur caractère économique (industriel, agricole, etc…) (ARE, 2013). Ainsi à chaque type de communes correspond une utilisation moyenne de surface par habitant-e et place de travail. Cette utilisation de la surface est prise comme ligne directrice pour le calcul des besoins de zones à bâtir d’une commune et détermine la densité de population selon le type de communes. Plus la valeur sera haute, plus la densité est faible. Pour le calcul des futurs besoins en zones à bâtir, la densité doit correspondre au moins à la valeur médiane suisse (mesure semblable à la moyenne) du type de communes correspondant.

L’élément déterminant de cette réglementation est le fait qu’à travers le choix de la valeur médiane de l’utilisation des surfaces, l’aménagement du territoire est actualisé sans exiger explicitement une densification plus élevée. En fait, la LAT utilise le bétonnage des anciens terrains à bâtir comme référence pour déterminer la superficie des futures zones à bâtir. A la place de réduire l’étalement urbain avec des valeurs limites plus basses, le futur aménagement du territoire doit, selon la LAT, se baser sur l’utilisation actuelle du sol. Plus l’utilisation actuelle des surfaces d’aménagement est importante, plus les futures zones à bâtir délimitées par la LAT seront importantes. Cela signifie que le mitage va se poursuivre à l’avenir.

 

La logique de la LAT : plus l’utilisation actuelle des surfaces est importante, plus la nouvelle zone à bâtir sera grande

 

Les communes qui présentent des besoins en zones à bâtir supérieurs à la valeur médiane ont des réserves internes correspondantes. Ces réserves devraient être prises en compte lors du calcul du besoin de zones à bâtir des 15 prochaines années. Or, conformément à la loi, seul un tiers des réserves est pris en compte (Office fédéral du développement territorial, ARE, 2013). Avec cela, les communes, qui ont planifié de façon moins dense que d’autres seront favorisées lors du calcul des prochaines zones à bâtir.

La surface des zones industrielles est définie, au contraire des zones d’habitations, des zones mixtes ou des centres urbains, non pas quantitativement mais qualitativement. Cela fait sens, car les besoins en surfaces au sol varient beaucoup selon les secteurs économiques. Toutefois, des réglementations pourraient être adoptées afin de préscire un taux d’utilisation minimal pour différents usages (par exemple pour les centres commerciaux) afin d’encourager la densification. De telles dispositions font défaut.

Pour finir, la loi ne dit rien sur la qualité de la densification. Une densification qui conduit avant tout à davantage de béton et qui laisse derrière elle un quotidien gris n’est pas souhaitable et ne sera pas soutenue par la population. Un aménagement du territoire réussi a donc besoin d’idées pour améliorer la qualité de vie et celle de l’habitat. Des habitations denses doivent permettre des échanges sociaux, comporter des espaces verts et être agréables pour les enfants, les familles et les personnes âgées. Ainsi, l’évolution des habitations vers l’intérieur sera attractive. Malheureusement, de tels règlements font également défaut dans la LAT.

Compte tenu de cette situation, il paraît logique que même la Confédération arrive à la conclusion que la législation actuelle ne protège pas suffisemment les sols. Ainsi la commission de gestion du conseil national établiet dans son rapport (2015) « que l’actuelle législation fédérale protège seulement insuffisamment les sols cultivés ». Le premier rapport national sur l’état des sols. (OFEV, 2017a) arrive également à un résultat clair : « en Suisse, il manque un concept global pour une gestion durable du sol ».

 

b)    Evolutions suivantes au niveau de la loi

Outre la loi sur l’aménagement du territoire, des initiatives pour la protection des sols cultivés ont été lancées dans les cantons de Zürich, Thurgovie, Berne et Lucerne. Ces initiatives poursuivent les mêmes objectifs que l’initiative fédérale contre le mitage. Là où certaines initiatives ont déjà été votées, elles ont été pour la plupart acceptées. Dans quelques cantons, elles ont été retirées en faveur d’un contre-projet. Les initiatives, tout comme le large soutien de la population, montrent que la mitage est perçu comme un problème et que la législation en vigueur n’est pas suffisante. Pour endiguer le problème du mitage en Suisse, il faut donc mettre en oeuvre une solution au niveau national.

De plus, l’électorat suisse a accepté en 2012 la loi sur les résidences secondaires qui limite le nombre de résidences secondaires à 20% sur le total des habitations d’une commune. Même si l’initiative a conduit dans certaines régions à des restrictions, elle a, lors de son application, été fortement édulcorée. Avec une définition large de la résidence secondaire, de nombreuses brèches ont été créées. L’influence de la loi sur les résidences secondaires sur l’expansion du milieu bâti est, par conséquent, très faible. Le Conseil fédéral estime que la perte annuelle de sol n’est restreinte que de 2 % (Message relatif à l’initiative contre le mitage, 2017). Le problème du mitage n’est en aucun cas résolu par l’initiative sur les résidences secondaires.

 

Impacts de l’initiative (offre de logements, loyers et développement économique)

Les réserves dans les zones habitées existantes ainsi que dans les zones à bâtir non construites son tellement grandes qu’il y aura plus qu’assez de logements à disposition, même dans le cas du scénario démographique le plus haut de la Confédération, sans avoir à construire un seul gratte-ciel en Suisse. La hausse des loyers n’est donc pas à craindre. L’initiative contre le mitage ne freine en rien l’offre de logements ou le développement économique, mais elle veut orienter le développement vers l’intérieur afin de ne pas avoir à sacrifier davantage d’espaces verts.

Dans le cadre du débat sur le mitage apparaît souvent l’argument selon lequel la Suisse ne sera plus en mesure d’absorber la future croissance démographique à cause de la limitation des zones à bâtir. Comme conséquence, il y aurait une hausse des loyers qui affecterait la population entière. La statistique suisse des zones à bâtir de l’Office fédéral du développement territorial et les calculs basés sur cette statistique (LINK) montrent cependant que ces craintes sont infondées (ARE, 2017). Si les réserves de zones à bâtir non-construites venaient à être construites avec la densité actuelle après l’adoption de l’initiative, il y aurait suffisamment d’espace pour la croissance démographique jusqu’en 2030, ce qui correspond à 1,5 millions d’habitant-e-s supplémentaires selon le scénario moyen de l’évolution démographique de la Confédération (les réserves sont déterminées sur base du scénario de l’évolution démographique selon la LAT). En cas d’une densification modérée sur la même surface et si les réserves internes de densification sont utilisées de manière modérée, il en résulterait un potentiel de plus de 3 millions d’habitant-e-s supplémentaires. Avec cela, même le scénario de l’évolution démographique le plus élevé de la Confédération, qui se projette vers 2060, peut être géré sans problème. Le scénario le plus élevé doit être considéré comme plafond et la croissance démographique effective sera probablement plus faible. L’immigration par exemple a presque diminué de moitié au cours des trois dernières années.

Tant que des réserves de logements si grandes sont disponibles à l’intérieur des zones à bâtir actuelles, l’augmentation du prix des loyers n’est pas à craindre. Cela signifie, dans le sens inverse, que l’augmentation observable du prix des loyers résulte d’autres facteurs que celui de l’aménagement du territoire. Le potentiel immense de densification est facile à illustrer : si on autorisait la construction d’un troisième étage dans une zone où seulement deux étages sont permis, on créerait ainsi un surplus de 67% de logements (SIA, 2007).

De même, il est affirmé que le développement économique serait compromis, s’il n’était plus possible de classer sans limites de nouveaux territoires en zones à bâtir. Cette hypothèse est toute aussi erronée. Les calculs pour les réserves de logement comprennent non seulement les logements mais tous les bâtiments à des fins économiques et donc tous les lieux de travail (à l’exception des bâtiments et installations en dehors des zones à bâtir). Grâce à une densification modérée et une meilleure utilisation du sol, un développement économique au même rythme que la croissance démographique pourra avoir lieu. L’initiative « Stop mitage » ne signifie pas non plus l’arrêt de la construction. Partout où il y a une demande de logements et de bâtiments commerciaux, il faut aussi les mettre à disposition. Il ne faudrait toutefois pas construire toujours plus sur des espaces verts. Le développement économique et la croissance devraient plutôt être dirigés vers l’intérieur. L’immense potentiel à l’intérieur des zones à bâtir actuels montre que ceci est possible avec des interventions modérées.

 

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